预算法修正案草案通过 地方政府举债成为焦点

2014年9月9日，北京—2014年8月31日，会议表决通过了预算法修正案草案（以下简称“草案”），新预算法将于2015年1月1日起施行，这宣告了素有“经济宪法”之称的预算法自1995年开始实行以来、在历经四次审议后实现了近二十年来的大修。瀚亚认为，预算法修正案草案经过四次审议，在预算管理、公开、监督审查等方面都实现了重要突破。 首先，草案首度对全口径预算从法律上做出了界定，指出政府的全部收入和支出都应当纳入预算，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。 其次，草案落实关于转移支付制度改革思路，提出“设立定期评估和退出机制”。转移支付是为了弥补我国“支出高度分权的重要手段。上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金，在某种程度上减轻了地方政府尤其是贫困地区政府的支出负担，增强了地方政府的财政自主权。 第三，草案将“健全全面规范、公开透明的预算制度”纳入立法宗旨，并通过细化预算编制内容、规范预决算公开体制以及强化人大对预算审查监督等方面逐步实现财政预决算的公开透明。草案中对预算分类进行了细化，使预算实现真正的透明易懂；草案还特别强调对一些重要事项的公开，包括本级政府举借债务的情况、“三公经费”、政府采购情况等，并对预算公开的内容、时间、主体等都进行了具体明确，但对于地方政府发债中所需要关注到的类似资产负债表、政府债务资金监管报告等方面的定期公开仍需进一步规范。此外，草案还完善了预算初步审查制度和审查监督制度，有利于发挥人大对财政预算的监督职责。草案破除了现行预算法对地方政府举债融资的限制，有限放开了地方政府举债权限。实际上，2014年4月提交人大审议的草案三审稿已适度放开地方政府举债权限，四审稿在此基础上对地方政府举债用途和风险防范机制又做了进一步的修订，将举债用途由“一般公共预算中必需的建设投资的部分资金”修订为“预算中必需的建设投资的部分资金”，但要求“只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”；同时，四审议稿要求国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。总体上，地方政府发债的有限放开是政府投融资体制改革的重要一环，有利于推动政府性债务举债主体由融资平台公司向逐渐向地方政府的过渡；鉴于我国地方政府举债融资机制尚处改革初期，草案对地方政府发债维持较为谨慎态度并对发债主体、审批、用途、风险控制等方面进行了较为严格的控制，但如何将风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度落实到操作层面上仍有待进一步完善。